政策与法律适用中的两难选择与两全其美

 一、政策与法律适用中产生冲突与矛盾的主要原因

按照依法治国理念的要求，政策应该，而且也只能是执行法律的手段，或者扩大或延伸法律的调整职能。政策的灵活性、柔性和调整手段与方式的多样性弥补了法律自身的僵化性、刚性和调整手段与方式的有限性。二者作为社会生活的调整手段本应和谐共处，这是二者关系的理想或应然状态。然而实际上在法律与政策的选择适用中总存在这样或那样矛盾：要么是有效力的法律本身是“恶法”或由于形势的变化成为“恶法”，良好的政策不得不取代之；要么是对同样的情形，二者虽然都有规定，但对其规定不见得完全一致，给执行者提出了难题；再有，执行者，特别是行政执法者，往往偏好执行政策而非法律，而法律与政策可能存在的不一致或冲突，又影响着人们的权利义务和社会生活秩序；等等。这些情形在现实生活中是普遍存在的。可以说，法律与政策的矛盾，自人类懂得利用政策与法律调整社会秩序以后，无时不有，无处不在。二者的矛盾与和谐的问题是人类社会普遍存在的问题，当今中国二者的矛盾与冲突则是其典型表现。当今中国正处于社会转型时期，不但大量带有计划经济色彩的法律不适应或不完全适应调整市场经济背景下社会生活的需要，许多领域都要靠政策调整；而且大量的政策亦摇摆不定，与法律发生矛盾与冲突的现象大量存在。二者的不和谐严重干扰着法律和政策对社会生活调节的效果。如何妥善处理二者的选择适用问题直接关系到社会秩序的有效调整和国家的长治久安。因此，正确认识和处理新形势下政策与法律的矛盾的意义非常重要。

二、政策与法律的博弈：从冲突走向和谐的发展过程

1、政策与法律选择适用中的主要观点及矛盾产生原因。

当政策与法律发生矛盾时，应当选择适用哪一个呢？对于这种两难选择，主要有三种不同观点：

第一种观点认为，政策与法律发生矛盾时，应当依据和执行政策。这种看法过于强调政策的作用，有以政策代替法律之嫌。这显然与依法治国的理念相悖，在理论上是错误的，在实践中也是行不通的。

第二种观点认为，政策与法律发生矛盾时，应该遵循和依照法律。这种看法也有片面性。当政策有错误，或者政策与法律相比明显地不完善、不可行时，当然应该按法律办事。但如果明知某些法律或其中的条文过时了，甚至错了，所依据的法律是“恶法”，还能按其办事吗？显然不能。古希腊著名哲学家亚里士多德说过：法治的要求是人人都应该遵守法律，而所遵守的法律又应该是制备精良的。也就是所应遵守的法律是“善法”，而非“恶法”。至于说可以修改或重新制定有关法律，然后再按其办事，也不切实际。因为法律的修改和制定是需要一定条件的。首先，它须以新的政策为指导。这一新的政策又必须经过一定时间、阶段的实施检验和不断完善后，方能确定其是否有必要、有可能上升为法律。这就需要该政策具有正确性、普遍适用性和可行性；其次，它须经过法定的立法程序。所以，如果在条件不成熟时，急于修改、制定法律，一味追求法制形式上的完备，只能导致法律过于频繁地变更，更容易产生法律与政策的矛盾，这不仅不便于法律的遵守和执行，难以保证其权威性，也直接影响了社会的稳定发展。

第三种观点认为，无论是政策还是法律，哪个正确就以哪个为依据。这种看法似乎很有道理，但实际上并没能说明问题。问题在于，过去是正确的法律，随着实践的发展不适用了，而新出台的政策暂时又分不出正误优劣，这种情况该怎么办呢？

笔者认为，要解决二者的矛盾，首先必须认清产生矛盾的原因。这个原因是什么呢？就是发展变化的形势。随着形势的发展变化，作为反映一定时期客观存在、肯定一定时期社会关系、具有相对稳定性特点的法律，最终必然要落后于客观实际。而随着形势的发展变化，行政当局为了实现新的历史时期的任务，必然要通过制定新政策为行动提供依据和准则，调整不断变化的社会关系。这是政策与法律发生矛盾的主要原因。

2、解决二者选择适用矛盾的办法

要找出解决矛盾的方法，必须抓住矛盾的主要方面。在这里，矛盾的主要方面是形势发展变化中的政策。一般来说，政策的出台有两种情形：一种是在政治、经济生活比较正常、社会关系比较协调的情况下，新政策的制定和颁布就会稳妥一些，它与法律之间的矛盾就可能少一些，其正确性就更有把握一些；另一种是处在社会关系调整，经济体制、政治体制等社会管理体制变革时期，新情况、新问题不断出现，现行的法律远远解决不了问题，迫切需要大量的新政策来调整剧烈变化的社会关系，因而，这一时期政策的制定和颁布就更多、更快一些，客观上更容易出现与法律相矛盾的情形，其本身的正确性就更需要在实践中不断加以验证。因而，在制定和颁布之时认为是正确的新政策，在实践中就可能不完全正确或完全不正确。但也不应以此来反对新政策，完全符合客观实际的政策是不存在的，正像完全符合客观实际的法律也不存在一样。在这种情况下，对新政策的执行，既要积极热情，又要慎重稳妥。要为新政策的实施创造条件，开辟道路，而不是以种种借口，人为地阻止新政策的实施。政策不是为了在法律与发展变化的形势之间寻求一种平衡，而是在新的更高的基础上的扬弃。根据形势发展的需要制定出新政策，并不断总结经验教训，使政策得到不断的修改、补充和完善，这才是正确而明智的选择。政策不断地走向成熟的过程，就是其不断抑制和削弱旧的、过时的法律的过程。最后在必要的时候，将一部分被证明是正确的、成熟的政策上升为法律，并删除法律中过时的、错误的部分，才能使原来存在的矛盾得到基本解决。旧的矛盾基本解决了，形势的变化使新的矛盾萌芽又在孕育发展了。在新矛盾的基础上，新的法律经过一定时期的稳定又将落后于形势，而被更新的逐步成熟了的政策所取代。这种循环往复使政策水平不断提高，也使法律制度不断完备，二者在博弈中达到和谐。在这里，矛盾是内在的，和谐是表面的，矛盾是永远的，和谐是暂时的。二者矛盾冲突中达到和谐的过程是社会生活调整秩序对其选择的过程，是二者选择适用中达到两全其美状态的博弈过程。

三、认清形势，尊重规律，是达到二者两全其美的关键。

通过上述分析，我们可以得到以下几点启示；

第一，在探讨政策与法律的关系时。不能忽视二者矛盾情形的认识和研究。政策与法律的矛盾，是形势的变化引起的，不管这种矛盾在社会关系稳定时期表现得不明显也好，还是在社会关系急剧变化时期表现得明显也罢，都是客观存在的。这种矛盾的产生、发展和变化是对此长彼消的过程。其结局是新的正确的政策逐步取代旧的过时的法律，并最终上升为法律。在这一过程中，政策对某一社会关系调整的范围和程度是分阶段、有层次的。正因为如此，我们不能绝对地比较二者的高低，也不能绝对地按照谁或不按照谁去办事。

第二，加强政策的论证与研究。在政策出台前，要从实际出发，正确认识和把握形势，根据形势的需要，制定多种可供比较和选择的方案，进行可行性分析研究，择优后进行试点。在总结试点经验的基础上，加以推广。及时修改、不断完善政策，使政策能够最大限度地反映客观规律发展的要求，服从和服务于客观形势发展变化的需要，尽可能避免或减少由于政策失误而产生的政策与法律之间的矛盾。

第三，注意立法预测和法律协调的研究，努力完善法制体系。纵向上不断变化的形势，决定了横向上的法制不可能绝对完备。因此，法制的完备仅指相对意义上的完备。要想做好法制的相对意义上的完备，首先，必须加强立法预测，使法律能够最大限度适应变化着的形势，从而在纵向上做到更好保证法律的必要的稳定性。其次，要注意法律间协调，使现存的基本社会关系能够得到及时而充分的调整，使整个社会更好地控制在法制的秩序范围内。

总之，政策与法律的两难选择是客观存在的，虽然法律的效力远远高于政策，理所当然应该选择适用法律，但现实生活远非如此简单，二者总是存在矛盾和冲突；正确协调二者矛盾，达到两全其美也只是一种理想意义上的状态。正确处理二者的矛盾是一门高超的艺术，二者之间的最佳结合点是不断发展变化的社会形势。笔者认为，只有根据形势和客观规律的变化做出正确的抉择，才可能促使二者从矛盾走向和谐。因此，认清形势，尊重规律，是处理好二者关系的关键。