从农业保险的基本性质看中国农业保险立法应注意的问题

从农业保险的基本性质看中国农业保险立法应注意的问题

中国是一个农业大国，也是世界上自然灾害最为严重的国家之一，自然风险的频繁发生严重影响和制约着农业生产的发展和农村经济的稳定。据统计，在1982~2002年间，中国平均每年有7亿亩农作物遭受过各种自然灾害的侵袭，受灾面积占农作物播种面积的30%，成灾面积平均每年为3.63亿亩，成灾面积分别占农作物播种面积和受灾面积的15%和52%。仅1998年洪灾就造成了2484亿元的直接经济损失[1]。自然灾害对农业生产、农民生活和农村稳定都构成了极大威胁。以土地为生的农民，一场天灾可能会使其整整一年的辛勤劳动化为乌有[2]。一旦遇到大的自然灾害，只能依靠有限的政府救济和社会捐助。但这只能弥补农民很小的损失，很多家庭因灾致贫、因灾返贫。因此，发展农业保险，建立健全农业风险保障体系，是支持和发展农业生产不可或缺的重要手段。农业保险是市场经济国家扶持农业发展的通行做法。然而农业保险仍然是中国保险业的薄弱环节，远远没有发挥其转嫁风险、分摊损失的功用。原因在于中国农业保险法制的缺失，使发展农业保险无法可依。建立健全中国农业保险制度已经成为事关农业和农村稳定发展的重大问题。国内外农业保险发展的实践表明：农业保险的法律依赖性是相当强的。要发展农业保险，就要建立健全农业保险法制体系。而对农业保险性质的准确定位又是农业保险立法的基础。

一、农业保险的基本性质。

农业保险是商业保险发展起来后在农业领域的一种尝试。农业保险也称为两业保险，是指以农业财产为承保标的，以农业生产为保险对象，为农业生产者在从事种植业和养殖业生产过程中因遭受自然灾害或意外事故所造成的经济损失提供经济补偿的保险保障活动[3]。农业保险的性质是指农业保险与社会保险、商业保险相比所具有的特性。相对于其它保险而言，农业保险的可保风险具有更大的不确定性，需要国家政策扶持；农业保险是为遭受自然灾害造成经济损失的农业生产者提供经济补偿的保障性活动，具有财产保险的某些基本特征；国情是其发展的基础，法律制度是其发展的保障。据此，笔者认为，政策性，财产保险性，国情制约性和法律依赖性是农业保险的四个基本特性。

（一）政策性。农业保险是一种政策性很强的保险。其政策性取决于以下两个方面：

一是准公共物品性。农业是国民经济的基础，农业稳定，受益者不仅仅是农民，而且是整个社会；农业歉收，受损的也不只是农民，还会波及全社会的每个成员。农民缴纳保费购买农业保险，不仅能保障自己生产生活和收入稳定，还有利于农业生产的稳定和扩大再生产，使全体社会成员都享受农业稳定、农产品价格低廉的好处。因而，按照经济学理论，农业保险是一种具有正外部性的准公共物品。它的正外部性体现在农民对农业保险的“消费”（或需求）与保险公司对农业保险的“生产”（或供给）两方面。对于农业保险的投保人即农民而言，购买农业保险所得的个人利益小于其为整个社会所提供的利益总量；对于农业保险的经营者即保险公司而言，提供农业保险所得的利益小于其供给成本。农业保险出现了购买和供给双重的正外部性。而社会其他成员未支付任何费用，却享受着农业稳定、农产品价格低廉和国民经济稳定的益处。农业保险的购买者和供给者成本—利益失衡，缩小了农业保险的供给和需求规模，导致因需求不足、供给有限造成农业保险市场失灵。反映了它具有明显的公益性，带有公共物品的特征。但它又具有一定的排他性，即必须符合一定的条件才能参加农业保险，比如农民不缴纳一定的保费就不能参加，所以，它应当属于准公共物品，而不属于私人物品[4] (quasi public goods)和纯公共物品。如果将其作为一种私人物品实行商业化经营，则由于供求不足，将无法有效开展。农业保险的这种正外部性决定了其由市场机制来提供所实现的社会供给量必定低于社会最优水平，即使已经形成了一定的发展规模，最终也会萎缩。中国自实行农业保险试点以来，商业保险机构无一例外地在农业保险方面全面亏损，被迫缩减农业保险业务，导致上个世纪90年代以来农业保险业务陷入停滞不前、日益萎缩的局面就是明显的例证。农业保险的这一准公共物品属性是建立政策性农业保险机制的基本理论依据[5]。

二是高风险性。与其他保险相比，农业保险的独特之处在于其保险对象——农业处于纯粹风险中，风险高、赔付率高。农业保险标的大都是活的生物，其标的的特殊性使保险金额难于确定、保险费率难于厘定、损失难于评估、理赔工作难度大，管理成本高、现场勘察定损及赔付成本极大，农业保险经营者常常亏损，私营保险公司进人谨慎，农业保险产品常常供给不足，农业保险因而成为发展最缓慢的险种之一[6]。以一些发达国家经营农业保险的状况为例，1981年至1990年，美国农作物保险赔款额超过保险费总额达25亿美元，累计赔付率高达150%。1960年至1991年，加拿大累计收入农作物保险费51亿加元，累计赔款57亿加元，累计赔付率达110%[7]。中国人民保险公司近十几年经营农业保险综合赔付率约为115%[8]。农业保险的高风险、高赔付与私营保险公司商业性经营的矛盾突出，说明农业保险走商业化的道路是行不通的，只能通过社会的公共部门——政府来支持低保费下的保险供给，即政策性保险，才可能在一定程度上弥补农业保险供给的不充分，这是全世界农业保险界经过多年实践普遍认可的理论。美、加、日等国家经过若干年的探索，均把农业保险定位为政策性保险，专门立法对其支持和引导。中国农业保险没有获得其在经济上和政策上应有的特殊支持，出现“政府组织难、保险公司经营难、农民交费难”的“三难”现象，农业保险未能其发挥支持“三农”的作用[9]也从另一侧面证实了这一点。农业保险不适合商业化经营的特性是建立政策性农业保险机制的另一重要理论依据。

以上分析表明，确立农业保险为政策性保险是发展农业保险的基本要求，是由农业本身作为弱质产业但又具有特殊的重要地位决定的。必须在立法中将农业保险的政策性属性确定下来，给政策性农业保险合法的运作空间。

（二）财产保险性。农业保险是为遭受自然灾害造成经济损失的农业生产者提供经济补偿的保障性活动。究其实质，仍然属于财产保险的范畴。传统意义上的农业保险，一般是对自然风险的保险，不包括对社会风险和经济风险[注]的保险。财产保险具有两大基本特性：保障性和补偿性。对于农业保险来说，其保障性和补偿性还具有公益性特征。

一是保障性。保险从本质来看是一种建立在互助基础上的经济保障制度，任何单位和个人对约定的风险通过这种制度安排就可以实现在全社会范围内的分散[10]。农业保险也是通过风险转移机制实现其保障作用的：对于投保人即农民而言，通过支付少量保险费的代价，在约定的期限内就能把全部或主要部分的风险转移给保险人，获得保险保障。当特定的自然灾害发生造成经济损失时，便可获得若干倍的保险金，保证了自己生产生活的连续性和稳定性；对于保险人即保险公司而言，通过签订保险合同，对农业风险予以承保。若特定的风险事故不发生，便可赚取保险费，若特定的风险事故发生，则支付约定的保险金对被保险人（农民）的损失予以赔付，帮助投保人（农民）度过难关。可见保障性仍然是农业保险的基本功能和属性。但与其它保险相比，这种保障性更有其特殊性：农业保险不但保障着个体被保险人（单个农民）生产生活的稳定性，而且通过在时空上分散局部风险的损失还发挥着保障农业再生产顺利进行和稳定国民经济的作用，对整个社会经济的正常运转都起着保障作用，是整个社会都受益的保障制度，体现了其公益性的一面。

二是补偿性。农业保险的补偿性是指保险人对因遭受自然风险事故造成经济损失的农民予以赔偿和填补的功能，是保障性的外在体现。投保人（农民）购买农业保险的直接目的在于补偿自己可能因风险事故所遭受的经济损失，恢复生产或安定生活。保险人的义务是在风险事故发生时，对农民所受的经济损失进行评定，并在保险合同约定的保险金额内予以补偿[11]。作为财产保险的一种，财产保险的损失填补原则[注]也完全适用于农业保险。在风险事故发生时，投保人（农民）获得的保险赔偿只能是对其所投保额度内实际损失的补偿，不能获得任何额外利益。这不但是财产保险运作的基本要求，也是农业保险对农业风险损失补偿应遵循的基本原理。农业保险不但具备一般保险的补偿性属性和功能，对于政策性农业保险而言，还有其特殊性：通过这种有效的风险损失补偿制度，不但解决了农民自身抵御风险能力过弱的问题，而且弥补了仅靠国家救助导致的财政压力过重不足的缺陷，发挥了政府、保险公司、农民等多方参与分担农业风险的机制优势[12]，是市场经济条件下解决农业保险市场失灵问题的有效政策手段。

由以上分析可见，农业保险作为财产保险的一种，不但具有财产保险的基本特性，还赋予了其公益性特征。在进行农业保险立法时，应符合财产保险的基本性质，例如，农业保险所涉及的法益是财产性利益，适用损失填补原则等。其次还要顾及其公益性特征。只有对农业保险的这些性征全面考虑，才能确保农业保险制度设计的科学性。

（三）国情制约性。农业保险立法作为一国宏观政策的重要组成部分，要恰当地反映宏观政策的目标和要求。各国农业保险模式都是根据本国经济、金融的不同特点和基本国情设计的，在设计和运用时均充分考虑了本国的经济发展状况和财政及农民的承受能力。由于国情不同，都具有各自的特点和代表性。从国外的实践看，各国举办农业保险的政策目标有两类：一类主要是推进农村社会保障制度的建设，同时兼顾农业发展[13]。一般来说发达国家的农业保险属于这一类。如美国、加拿大、日本、法国、德国、瑞典、瑞士等国。这些国家的经济发展水平总体较高，土地所有权较为集中、机械化程度较高、从事农业生产的人口较少。其农业保险的福利性和保障性特征较强：保费补贴比例高，农业再保险体系健全，财政对农业保险的支持力度较大。日本对农作物的保费补贴比率相当高：水稻是50～70%，早稻、小麦和大麦是50～80%。对牲畜保险也给予一定的保费补贴，如对承保的牛、马补贴保费为50%，猪补贴保费为40%。美国的农作物保险，不仅采取政府补贴方式，还采取向政府进行再保险的方式，以进一步分散农业保险经营者的风险[14]。这种方法既能使保险公司获得社会平均利润，又不至于加重农民的负担，起到了保障和促进农业生产稳定与发展的作用。另一类主要是促进农业稳定发展[13]，一般来说发展中国家的农业保险属于这一类。发展中国家经济发展水平较低，政府财力有限，农业保险具有较强的互助合作性质，业务面窄，补贴较少。例如菲律宾的农作物保险除了具有农村金融政策目的外，仍然是农业发展政策的重要组成部分，而增进农民福利之目的是其次。各国立法目标的选择显然与自身的农业和农村发展水平匹配，也同国家的财政力量相一致[15]。

（四）法律依赖性。法律性是保险作为一种经济制度的特征之一。一部保险的发展史，就是一部保险制度的规范化、制度化、法律化的演化史[16]。农业保险作为一种保护农业发展的制度，比一般的商业保险法律依赖程度更高。这是因为，农业保险已逐渐成为保障和促进农业生产发展的重要宏观产业政策手段，而由于其风险过大、成本过高，难以持续进行商业化经营，更多地依赖于政策支持。单单依靠政府自觉行为难以保证政府支持行为的规范化和持久性。为避免政府支持农业保险行为的随意性和松懈性，就必须将支持农业保险的政策转化为法律。这必然要求农业保险立法的健全和完备。这一点已经为国际农业保险业发展的实践所印证：凡是举办农业保险比较成功的国家，均制定了农业保险法和一系列法规，以保证农业保险体系的顺利建立和业务的协调运作，保护农民的合法利益，保障政府宏观政策目标的实现。美国、加拿大、日本等国家是注重农业保险立法的代表。美国1938年制定了《联邦农作物保险法》，到1980年前后共修改了12次，在1994年又进行了较大的修订，产生了《克林顿农作物保险改革法》，1996年再次进行修订完善。其内容既包含保险标的、组织机构、再保险等规定，也包含联邦政府的救济计划，而且从政府牵头到商业性组织作为市场运行主体这一转变过程，法律法规的不断完善起了至关重要的作用。加拿大于1959年颁布了《联邦农作物保险法》。日本早在1929年就制订了《牲畜保险法》，1939年制订了《农业保险法》，到1947年又将这两项法律合并修改成为《农业灾害补偿法》[17]。一些发展中国家如菲律宾、墨西哥、巴西等国也开展了农业保险的立法，农业保险制度也比较完备。

二、农业保险立法应注意的问题。

农业保险的性质是农业保险制度建设的内在规律和要求。未来的中国农业保险立法必须紧紧把握农业保险的性质来构建符合中国国情的农业保险法律制度。

（一）应加快立法，为农业保险的开展提供法律依据。农业保险制度建设中，农业保险立法起着关键性作用，这是由农业保险法律依赖性强的特点决定的。

中国农业保险立法进程缓慢，农业保险的法律保障体系极其薄弱，农业保险发展势头疲弱。1985年，国务院颁布了《保险企业管理暂行条例》，该条例第五条规定：“国家鼓励保险企业发展农村业务，为农民提供保险服务。保险企业应支持农民在自愿的基础上集股设立农村互助保险合作社，其业务范围和管理办法另行制定。”1995年《保险法》颁布实施后，该条例废止。但时至今日，农业保险法也未制订出来，2002年修订后的《保险法》第一百五十五条也只规定：“国家支持发展为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定。”依然没有对农业保险业务做出具体规范。2003年3月1日实施的修订后的《农业法》第四十六条也仅指出“国家逐步建立和完善政策性农业保险制度。鼓励和扶持农民和农业生产经营组织建立为农业生产经营活动服务的互助合作保险组织，鼓励商业性保险公司开展农业保险业务。”此外无任何法律涉及农业保险。这些抽象的口号式条文使得农业保险缺乏系统性和可操作性，根本无法指导农业保险的运作和发展，直接影响到农业保险市场的建立和健全[18]。由于中国没有专门的农业保险法律、法规对农业保险的性质，具体实施做出明确规定，农业保险的组织制度、业务经营方式和会计核算制度等只能依照《保险法》中商业性保险的规定，农业保险除免缴营业税外，其他方面同商业性保险一样，既没有国家财政性补贴资金支持，也没有再保险支持。这种漠视农业保险特殊性的做法造成农业保险展业难、收费难、理赔难，业务开展波动较大，举步维艰[19]。

与世界主要的市场经济国家一样，中国农业的市场化和产业化呼唤农业保险这种有效的风险管理体制尽早出台，这也是世界贸易组织规则所允许的农业收入扶持政策的重要举措。2003年党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，首次以党的文件形式明确提出要“探索建立政策性农业保险制度”。《农业法》和《保险法》也都对建立农业保险制度表明了非常积极的意向。《农业法》首次以国家立法的形式确立了农业保险的地位。这些表明农业保险立法已经进入了当局视野。应抓住时机，认真研究借鉴国际农业保险立法的成功经验，加快《农业保险法》的立法进程，完善与农业保险相关的法律法规体系，为农业保险的发展提供配套的法律保障，使农业保险走上一条法制化的道路。这对于农业保险体制的建立健全，确保农业持续发展和农村长期稳定的保障机制的建设都具有重要意义。

（二）从政策性出发设计农业保险制度。为使农业保险制度符合政策性特征突出的规律，在农业保险立法时应考虑以下三个问题：

一是明确农业保险的政策性。政策性为农业保险立法的基本立足点。政策性，就是把农业保险当作准公共物品而非私人物品对待，在税收减免、财政补贴等方面给予特殊的政策支持。为此，必须用法律的形式明确政府在开展农业保险中所应具有的职能和应发挥的作用，确保农业保险政策的稳定性和连续性。

二是区分农业保险中的政策性业务与非政策性业务。区别不同性质的保险活动并加以分业管理，是市场经济管理的一条原则，否则，对不同性质的保险活动实行一刀切的管理办法势必导致保险市场的混乱，不利于农业保险的开展。农业保险是政策性保险，但并非所有农险产品都必须实行政策性经营才有出路。只有那些关乎国计民生及对农业和农村经济社会发展有重要意义，而商业性保险公司又不可能或不愿经营的农业保险项目，才有可能纳入政策性保险经营范围。从宏观层面讲，政策性农业保险项目必须具有较强的政策意义，例如玉米、棉花、水稻、小麦，主要家畜家禽等农作物风险事故的发生机率相当高，在国民经济中具有重要战略地位，在相当长的时间内具有重要的政策意义。从微观层面讲，这些保险产品因其成本之高、价格之高又是在竞争性的保险市场上难以成交的，只能实行政策性经营。而那些有一定规模效益、在商业保险公司自身承受能力范围内的项目如风险损失率较低的雹灾、火灾等单项风险的保险完全可以交给市场，由商业保险公司经营。这不但能够缓解财政压力过重的矛盾，而且有利于调动各方面的积极性，充分发挥市场的调节作用。这也是国际农业保险业的惯常做法。德国、英国、法国等至今都是以私营保险公司为主经营雹灾保险。日本除一部分大田作物和家畜等饲养项目是依法实行政策性保险之外，花卉、某些设施农业、精细农业产品的保险，都实行商业化经营[20]。

三是应明确规定农业保险的经营目标是社会效益最大化。由于农业面临的风险较大，而农业生产的利润率较低，投保人（农民）难以承受与高风险相对应的高费率；另一方面，高风险导致高赔付率，经营农业保险亏损是常态。所以发展政策性农业保险只能以为农业生产提供保险保障，而不以赢利为目的。在中国的农业保险立法中，应明确规定农业保险公司是非赢利性的服务于社会效益的最大化、在政策上要得到特殊的倾斜和扶持的企业。

 （三）建立利益诱导机制。农业保险立法的有效性依赖于由该法所确定的利益诱导机制。如上文所述，农业保险是一种公益性强、风险性高的准公共产品，举办农业保险要获得成功，就必须利用利益诱导机制，使保险人(农业保险公司)愿意和至少能够维持经营，也使被保险人愿意承担和接受自己所应分担的价格份额。如果违背经济规律，忽视甚至损害投保农民和保险机构的直接利益，立法就不可能得到真正贯彻，农业保险也难以发展壮大[21]。所谓的利益诱导机制包括利用财政补贴、税收、金融、再保险等经济手段以及其他技术支持来发展农业保险。美国是政府主导型的农业保险发展模式，它以官方制定的比较完善的法律法规作为依托，利用优惠政策诱导商业性组织介入到此行业中来，最终实现政府淡出，由市场主导农业保险的制度变迁[22]。这种通过诱致性制度实现的制度的演进，是实施利益诱导机制的成功典范。加拿大政府认为，维护保险经营“自我财务平衡(Self-sustainability)”和“农民买得起(Cost-affordability)”，是其农作物保险立法所确定的五项原则中的两项。当然，这两项原则都是建立在政府承担全部经营管理费和50%的保险费补贴的基础上的[23]。在农业保险立法中运用利益诱导机制，而非实行所谓的法定强制保险，才能使农业保险法真正成为一部农民、政府和社会均受益的“良法”。

（四）建立有效的经营风险防范机制。农业保险标的的特殊性和政策性使得农业保险的经营风险更为突出。为防范这种风险，有两点需要特别注意：一是按照财产保险损失填补原则的要求，只有当被保险人受到保险事故所致损失时，才能对其补偿。而且，补偿与损失在量上相当。在保险人方面而言，不得于损失额度以外履行给付义务；在被保险人方面，禁止不当得利。谨防将农业保险变成救济或补贴。二是严格防范信息不对称所造成的道德风险与逆向选择问题。对于农业保险而言，信息的不对称性所造成的道德风险与逆向选择问题尤为突出。原因在于农业保险的保险利益是一件难以事先确定的预期利益，其标的大都是活的生物，它们的生长、饲养的好坏在很大程度上取决于投保人的管理照料的精心与否。因此农业灾害损失中的道德危险因素难以分辨。据统计，近年来在中国的一些地区农业保险经营中的道德风险给保险公司造成的损失占农业保险赔款的30%以上[24]。在农业保险成为政策性保险后，这一问题可能会因保险经营者的懈怠更为突出。因此，在农业保险立法中必须对农业保险经营者的会计核算、被保险人欺诈防范等经营风险事项予以详细规制，以确保农业保险的健康运行。

 （五）对农业保险立法目标和保险模式做出准确的定位。正确地对农业保险立法目标和保险模式定位是开展农业保险立法的前提条件。一般来说，立法目标与保险模式的选择是密切相关的。立法目标直接决定并影响着保险模式的法律定位。首先是恰当地选择立法目标，农业保险是一国宏观政策的重要组成部分，对农业保险立法必须依据调控政策的目标和要求，又要从国情出发。中国是发展中国家，人口多，底子薄。这种国情决定了农业保险也要同国家的财力相一致。因此，中国农业保险法的立法目标应该是：保障农民收入稳步增长，促进农业稳定发展。

在发展模式上，建立有政府支持的政策性农业保险制度是农业保险发展的要求，但这并不意味着必须实行由政府直接经营和管理的模式。成立国家独资的政策性农业保险公司的呼声也一直很高，但问题较多[注]。笔者同意这种看法。保险最基本的功能是实现“风险分散和组织补偿”，是一种有效的风险管理方式，它不但能分散风险损失，而且能够减少损失程度。政策性经营模式由于存在大量的补贴，已经使农业保险原有的功能逐渐淡化。从全社会的角度看，政策性保险从风险管理功能向收入转移功能转化，非但不能有效提高农业风险管理能力，而且由于逆向选择原因，更容易“引导”农业风险发生的方式和损失程度的扩大。因此，采取纯粹的政策性经营模式并非上策。可以学习借鉴美国的做法，设计一套利益诱导型的农业保险机制，采取农业保险政策性业务商业化运行的经营模式。实际上，当局已经在此方面进行探索。中国保监会主席吴定富在国务院新闻办公室2004年2月13日的记者招待会上指出：开展农业保险“总的指导思想是以商业经营为主、以政策支持为辅”[25]。2004年，中国农业保险开始了试点改革的实际运作，先后成立了上海安信、吉林安华、法国安盟保险公司成都分公司，采取“政府支持、商业经营”的模式开展农业保险，就是中国学习借鉴国际成功经验的实际举措。

引注：

[24]转引自：陈玲：论我国农业保险发展模式的选择,上海金融学院学报[J], 上海,2005年第1期

[22]转引自：王新亮,汪延法：美国农业保险的历程及启示,农村经济[J],北京,2004年第11期